平均地權條例新法介紹與合憲分析

1. 前言

房價過高向為台灣嚴重社會問題，政府為打擊炒作住宅市場行為，制定平均地權條例。平均地權條例強勢管制炒房行為，其措施是否合憲？為具高度重要性之時事議題。本文介紹其內容及管制爭議。

2.   本文

礙於篇幅，本文謹擇此次修法最具爭議的三個面向做討論。

（一）預售屋交易與紅單轉售納管

    預售屋買賣向來爭議叢生，更有投資客以人頭簽訂預售屋契約再解約，製造交易假象以哄抬房價，於是增訂平均地權條例第47條之3第1項規定：「銷售預售屋者，應於銷售前將預售屋坐落基地、建案名稱、銷售地點、期間、戶（棟）數及預售屋買賣定型化契約，以書面報請預售屋坐落基地所在之直轄市、縣（市）主管機關備查。」同條第2項規定：「銷售預售屋者，應於簽訂或解除買賣契約書之日起三十日內，向直轄市、縣（市）主管機關申報登錄資訊。但委託不動產經紀業代銷者，由不動產經紀業辦理簽訂買賣契約書之申報登錄資訊。」及同條第5項規定：「銷售預售屋、領得使用執照且未辦竣建物所有權第一次登記之成屋（以下簡稱新建成屋）者，向買受人收受定金或類似名目之金額，應以書面契據確立買賣標的物及價金等事項，並不得約定保留出售、保留簽訂買賣契約之權利或其他不利於買受人之事項。委託不動產經紀業代銷者，亦同。」將交易資訊納入監控範圍並加以公開，以消弭預售屋交易市場的不透明，打擊炒作行為。

    此外，預售屋買賣乃先由買家預付定金，取得「購屋買賣預約單」作為訂定預約之憑證，後續再憑此單據與建商訂立買賣契約本約。因該預約憑證為紅色，故稱為「紅單」。實務上多有投資客搶購預售屋，製造房市稀缺性，再以高價出售紅單的方式炒作價格。為杜絕此一炒作行為，於是增訂平均地權條例第47條之3第6項規定：「前項書面契據，買受人不得轉售與第三人。銷售預售屋或新建成屋者，不得同意或協助買受人將該書面契據轉售與第三人。」

（二）預售屋及新建成屋買賣契約讓與納管

    實務上除上述「紅單」外，預售屋及新建成屋之「買賣契約」本身亦可作為投資標的。因此將買賣契約之讓與納管，原則禁止買受人轉售或以其他方式讓與第三人，並不得自行或委託刊登讓與或轉售廣告。例外則於但書明定配偶（包含司法院釋字第七四八號解釋施行法規定之同性伴侶關係）及直系血親或二親等內旁系血親間得讓與或轉售，以及經中央主管機關公告得讓與或轉售之情形，例如買受人簽約後因非自願失業或配偶、近親重大傷病須長期療養等重大變故，並經直轄市、縣（市）主管機關核准者，不在此限。 

    平均地權條例第47條之4規定：「預售屋或新建成屋買賣契約之買受人，於簽訂買賣契約後，不得讓與或轉售買賣契約與第三人，並不得自行或委託刊登讓與或轉售廣告。但配偶、直系血親或二親等內旁系血親間之讓與或轉售；或其他中央主管機關公告得讓與或轉售之情形並經直轄市、縣（市）主管機關核准者，不在此限。（第一項）買受人依前項但書後段規定得讓與或轉售之戶（棟）數，全國每二年以一戶（棟）為限；其申請核准方式、應檢附文件、審核程序及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。（第二項）銷售預售屋或新建成屋者，除第一項但書規定外，不得同意或協助買受人將買賣契約讓與或轉售第三人，並不得接受委託刊登讓與或轉售廣告。（第三項）直轄市、縣（市）主管機關得向第一項及前項之買受人、銷售預售屋或新建成屋者或相關第三人要求查詢、取閱有關文件或提出說明。受查核者不得規避、妨礙或拒絕。（第四項）」

（三）私法人買受住宅許可制及住宅處分納管

    私法人與自然人不同，原則上沒有居住之需求，因此私法人買受住宅用房屋，多為投資之用。近年私法人購買住宅筆數明顯增加，為防止排擠真正有居住需求之購房市場，於是增訂平均地權條例第79條之1規定：「私法人買受供住宅使用之房屋，應檢具使用計畫，經中央主管機關許可。但私法人經中央主管機關公告免經許可之情形者，不在此限。（第一項）前項許可之文件有效期限為一年。（第二項）私法人取得第一項房屋，於登記完畢後五年內不得辦理移轉、讓與或預告登記。但因強制執行、徵收、法院判決或其他法律規定而移轉或讓與者，不在此限。（第三項）中央主管機關為審核第一項許可案件，得遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。（第四項）第一項規定適用範圍、許可條件、用途、使用計畫內容、應備文件、審核程序、免經許可情形及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第五項）」以許可制管制私法人買受住宅之行為，限定特定使用方法，並且規定於一定期間內不得處分。

（四）規範合憲性檢驗

限制「紅單」與「買賣契約」之轉讓，是否涉及人民財產權之限制，便有爭議。平均地權條例第47條之3 及同法第47條之4 立法理由皆指出：「不得轉售書面契據之規定屬行政管理範疇，賦予買受人及銷售者應遵守該項義務，並對違反者處以行政罰（罰鍰），又依民法第七十一條但書規定意旨，該轉售行為雖違反規定，但仍不以之為無效，其轉售之效力，依民法其他相關規定辦理。」學者便有認為，平均地權條例僅屬訓示規定，即使買受人違規讓與紅單及買賣契約，其法律行為仍有效，因此難謂已生限制契約自由之效果 。(顏佑紘（2023），〈2022年民事法發展回顧〉，《臺大法學論叢》，第52卷特刊，頁1248-1249)

    本文以為，上開見解忽略了「自我執行規範」與「違反規範結果」之區分。凡基本權利之行使，因國家行為而增加阻礙甚至難以行使，則已然受到「干預」，或謂限制 。至於干預或者限制是否過度，則為干預是否違反比例原則，構成違憲侵害之問題。所謂「自我執行規範」，係指一規範直接課予人民作為或不作為義務，無待機關執行，便生規制人民之效果。易言之，乃直接對受規制對象發生行政法律關係。平均地權條例禁止預售屋紅單、預售屋及新建成屋買賣契約之讓與、轉售，該規範對於買受人而言，直接發生國家限制其債權讓與行為之法律效果，與法律是否規定讓與行為無效、是否經機關查獲處罰並無關係。平均地權條例原則禁止讓與，且有罰鍰規定…